為確保實現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排約束性目標，緩解資源環(huán)境約束，應對全球氣候變化，促進經濟發(fā)展方式轉變，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，增強可持續(xù)發(fā)展能力，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，制定本規(guī)劃。
　　一、現(xiàn)狀與形勢
　　（一）“十一五”節(jié)能減排取得顯著成效。
　　“十一五”時期，國家把能源消耗強度降低和主要污染物排放總量減少確定為國民經濟和社會發(fā)展的約束性指標，把節(jié)能減排作為調整經濟結構、加快轉變經濟發(fā)展方式的重要抓手和突破口。各地區(qū)、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，采取有效措施，切實加大工作力度，基本實現(xiàn)了“十一五”規(guī)劃綱要確定的節(jié)能減排約束性目標，節(jié)能減排工作取得了顯著成效。
　　——為保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力支撐。“十一五”期間，我國以能源消費年均6.6%的增速支撐了國民經濟年均11.2%的增長，能源消費彈性系數由“十五”時期的1.04下降到0.59，節(jié)約能源6.3億噸標準煤。
　　——扭轉了我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段能源消耗強度和主要污染物排放量上升的趨勢。“十一五”期間，我國單位國內生產總值能耗由“十五”后三年上升9.8%轉為下降19.1%；二氧化硫和化學需氧量排放總量分別由“十五”后三年上升32.3%、3.5%轉為下降14.29%、12.45%。
　　——促進了產業(yè)結構優(yōu)化升級。2010年與2005年相比，電力行業(yè)300兆瓦以上火電機組占火電裝機容量比重由50%上升到73%，鋼鐵行業(yè)1000立方米以上大型高爐產能比重由48%上升到61%，建材行業(yè)新型干法水泥熟料產量比重由39%上升到81%。
　　——推動了技術進步。2010年與2005年相比，鋼鐵行業(yè)干熄焦技術普及率由不足30%提高到80%以上，水泥行業(yè)低溫余熱回收發(fā)電技術普及率由開始起步提高到55%，燒堿行業(yè)離子膜法燒堿技術普及率由29%提高到84%。
　　——節(jié)能減排能力明顯增強。“十一五”時期，通過實施節(jié)能減排重點工程，形成節(jié)能能力3.4億噸標準煤；新增城鎮(zhèn)污水日處理能力6500萬噸，城市污水處理率達到77%；燃煤電廠投產運行脫硫機組容量達5.78億千瓦，占全部火電機組容量的82.6%。
　　——能效水平大幅度提高。2010年與2005年相比，火電供電煤耗由370克標準煤/千瓦時降到333克標準煤/千瓦時，下降10.0%；噸鋼綜合能耗由688千克標準煤降到605千克標準煤，下降12.1%；水泥綜合能耗下降28.6%；乙烯綜合能耗下降11.3%；合成氨綜合能耗下降14.3%。
　　——環(huán)境質量有所改善。2010年與2005年相比，環(huán)保重點城市二氧化硫年均濃度下降26.3%，地表水國控斷面劣五類水質比例由27.4%下降到20.8%，七大水系國控斷面好于三類水質比例由41%上升到59.9%。
　　——為應對全球氣候變化作出了重要貢獻。“十一五”期間，我國通過節(jié)能降耗減少二氧化碳排放14.6億噸，得到國際社會的廣泛贊譽，展示了我負責任大國的良好形象。
　　“十一五”時期，我國節(jié)能法規(guī)標準體系、政策支持體系、技術支撐體系、監(jiān)督管理體系初步形成，重點污染源在線監(jiān)控與環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察相結合的減排監(jiān)督管理體系初步建立，全社會節(jié)能環(huán)保意識進一步增強。
　　（二）存在的主要問題。
一是一些地方對節(jié)能減排的緊迫性和艱巨性認識不足，片面追求經濟增長，對調結構、轉方式重視不夠，不能正確處理經濟發(fā)展與節(jié)能減排的關系，節(jié)能減排工作還存在思想認識不深入、政策措施不落實、監(jiān)督檢查不力、激勵約束不強等問題。
　　二是產業(yè)結構調整進展緩慢。“十一五”期間，第三產業(yè)增加值占國內生產總值的比重低于預期目標，重工業(yè)占工業(yè)總產值比重由68.1%上升到70.9%，高耗能、高排放產業(yè)增長過快，結構節(jié)能目標沒有實現(xiàn)。
　　三是能源利用效率總體偏低。我國國內生產總值約占世界的8.6%，但能源消耗占世界的19.3%，單位國內生產總值能耗仍是世界平均水平的2倍以上。2010年全國鋼鐵、建材、化工等行業(yè)單位產品能耗比國際先進水平高出10%-20%。
　　四是政策機制不完善。有利于節(jié)能減排的價格、財稅、金融等經濟政策還不完善，基于市場的激勵和約束機制不健全，創(chuàng)新驅動不足，企業(yè)缺乏節(jié)能減排內生動力。
　　五是基礎工作薄弱。節(jié)能減排標準不完善，能源消費和污染物排放計量、統(tǒng)計體系建設滯后，監(jiān)測、監(jiān)察能力亟待加強，節(jié)能減排管理能力還不能適應工作需要。
　　（三）面臨的形勢。
　　“十二五”時期如未能采取更加有效的應對措施，我國面臨的資源環(huán)境約束將日益強化。從國內看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快和消費結構升級，我國能源需求呈剛性增長，受國內資源保障能力和環(huán)境容量制約，我國經濟社會發(fā)展面臨的資源環(huán)境瓶頸約束更加突出，節(jié)能減排工作難度不斷加大。從國際看，圍繞能源安全和氣候變化的博弈更加激烈。一方面，貿易保護主義抬頭，部分發(fā)達國家憑借技術優(yōu)勢開征碳稅并計劃實施碳關稅，綠色貿易壁壘日益突出。另一方面，全球范圍內綠色經濟、低碳技術正在興起，不少發(fā)達國家大幅增加投入，支持節(jié)能環(huán)保、新能源和低碳技術等領域創(chuàng)新發(fā)展，搶占未來發(fā)展制高點的競爭日趨激烈。
　　雖然我國節(jié)能減排面臨巨大挑戰(zhàn)，但也面臨難得的歷史機遇。科學發(fā)展觀深入人心，全民節(jié)能環(huán)保意識不斷提高，各方面對節(jié)能減排的重視程度明顯增強，產業(yè)結構調整力度不斷加大，科技創(chuàng)新能力不斷提升，節(jié)能減排激勵約束機制不斷完善，這些都為“十二五”推進節(jié)能減排創(chuàng)造了有利條件。要充分認識節(jié)能減排的極端重要性和緊迫性，增強憂患意識和危機意識，抓住機遇，大力推進節(jié)能減排，促進經濟社會發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調，切實增強可持續(xù)發(fā)展能力。
　　二、指導思想、基本原則和主要目標
　　（一）指導思想。
以鄧小平理論和“三個 代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持大幅降低能源消耗強度、顯著減少主要污染物排放總量、合理控制能源消費總量相結合，形成加快轉變經濟發(fā)展方式的倒逼機制；堅持強化責任、健全法制、完善政策、加強監(jiān)管相結合，建立健全有效的激勵和約束機制；堅持優(yōu)化產業(yè)結構、推動技術進步、強化工程措施、加強管理引導相結合，大幅度提高能源利用效率，顯著減少污染物排放；加快構建政府為主導、企業(yè)為主體、市場有效驅動、全社會共同參與的推進節(jié)能減排工作格局，確保實現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排約束性目標，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。
　　（二）基本原則。
　　強化約束，推動轉型。通過逐級分解目標任務，加強評價考核，強化節(jié)能減排目標的約束性作用，加快轉變經濟發(fā)展方式，調整優(yōu)化產業(yè)結構，增強可持續(xù)發(fā)展能力。
　　控制增量，優(yōu)化存量。進一步完善和落實相關產業(yè)政策，提高產業(yè)準入門檻，嚴格能評、環(huán)評審查，抑制高耗能、高排放行業(yè)過快增長，合理控制能源消費總量和污染物排放增量。加快淘汰落后產能，實施節(jié)能減排重點工程，改造提升傳統(tǒng)產業(yè)。
　　完善機制，創(chuàng)新驅動。健全節(jié)能環(huán)保法律、法規(guī)和標準，完善有利于節(jié)能減排的價格、財稅、金融等經濟政策，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，形成有效的激勵和約束機制，增強用能、排污單位和公民自覺節(jié)能減排的內生動力。加快節(jié)能減排技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，建立長效機制，實現(xiàn)節(jié)能減排效益*大化。
　　分類指導，突出重點。根據各地區(qū)、各有關行業(yè)特點，實施有針對性的政策措施。突出抓好工業(yè)、建筑、交通、公共機構等重點領域和重點用能單位節(jié)能，大幅提高能源利用效率。加強環(huán)境基礎設施建設，推動重點行業(yè)、重點流域、農業(yè)源和機動車污染防治，有效減少主要污染物排放總量。
　　（三）總體目標。
　　到2015年，全國萬元國內生產總值能耗下降到0.869噸標準煤（按2005年價格計算），比2010年的1.034噸標準煤下降16%（比2005年的1.276噸標準煤下降32%）。“十二五”期間，實現(xiàn)節(jié)約能源6.7億噸標準煤。
　　2015年，全國化學需氧量和二氧化硫排放總量分別控制在2347.6萬噸、2086.4萬噸，比2010年的2551.7萬噸、2267.8萬噸各減少8%，分別新增削減能力601萬噸、654萬噸；全國氨氮和氮氧化物排放總量分別控制在238萬噸、2046.2萬噸，比2010年的264.4萬噸、2273.6萬噸各減少10%，分別新增削減能力69萬噸、794萬噸。
　　（四）具體目標。
　　到2015年，單位工業(yè)增加值（規(guī)模以上）能耗比2010年下降21%左右，建筑、交通運輸、公共機構等重點領域能耗增幅得到有效控制，主要產品（工作量）單位能耗指標達到先進節(jié)能標準的比例大幅提高，部分行業(yè)和大中型企業(yè)節(jié)能指標達到世界先進水平（見表1）。風機、水泵、空壓機、變壓器等新增主要耗能設備能效指標達到國內或國際先進水平，空調、電冰箱、洗衣機等國產家用電器和一些類型的電動機能效指標達到國際領先水平。工業(yè)重點行業(yè)、農業(yè)主要污染物排放總量大幅降低（見表2）。
表1　“十二五”時期主要節(jié)能指標
 
指標
 
單位
 
2010年
 
2015年
 
變化幅度/變化率
 
工業(yè)       
　　單位工業(yè)增加值（規(guī)模以上）能耗 %　     [-21%左右］
　　火電供電煤耗 克標準煤/千瓦時 333 325 -8
　　火電廠廠用電率 % 6.33 6.2 -0.13
　　電網綜合線損率 % 6.53 6.3 -0.23
　　噸鋼綜合能耗 千克標準煤 605 580 -25
　　鋁錠綜合交流電耗 千瓦時/噸 14013 13300 -713
　　銅冶煉綜合能耗 千克標準煤/噸 350 300 -50
　　原油加工綜合能耗 千克標準煤/噸 99 86 -13
　　乙烯綜合能耗 千克標準煤/噸 886 857 -29
　　合成氨綜合能耗 千克標準煤/噸 1402 1350 -52
　　燒堿（離子膜）綜合能耗 千克標準煤/噸 351 330 -21
　　水泥熟料綜合能耗 千克標準煤/噸 115 112 -3
　　平板玻璃綜合能耗 千克標準煤/重量箱 17 15 -2
紙及紙板綜合能耗 千克標準煤/噸 680 530 -150
　　紙漿綜合能耗 千克標準煤/噸 450 370 -80
　　日用陶瓷綜合能耗 千克標準煤/噸 1190 1110 -80
建筑       
　　北方采暖地區(qū)既有居住建筑改造面積 億平方米 1.8 5.8 4
　　城鎮(zhèn)新建綠色建筑標準執(zhí)行率 % 1 15 14
交通運輸       
　　鐵路單位運輸工作量綜合能耗 噸標準煤/百萬換算噸公里 5.01 4.76 [-5%］
　　營運車輛單位運輸周轉量能耗 千克標準煤/百噸公里 7.9 7.5 [-5%］
　　營運船舶單位運輸周轉量能耗 千克標準煤/千噸公里 6.99 6.29 [-10%］
　　民航業(yè)單位運輸周轉量能耗 千克標準煤/噸公里 0.450 0.428 [-5%］
公共機構       
　　公共機構單位建筑面積能耗 千克標準煤/平方米 23.9 21 [-12%］
　　公共機構人均能耗 千克標準煤/人 447.4 380 [15%］
終端用能設備能效       
　　燃煤工業(yè)鍋爐（運行） % 65 70～75 5～10
　　三相異步電動機（設計） % 90 92～94 2～4
　　容積式空氣壓縮機輸入比功率 千瓦/（立方米·分-1） 10.7 8.5～9.3 -1.4～-2.2
　　電力變壓器損耗 千瓦 空載：43
負載：170 空載：30～33
負載：151～153 -10～-13
-17～-19
　　汽車（乘用車）平均油耗 升/百公里 8 6.9 -1.1
　　房間空調器（能效比） - 3.3 3.5～4.5 0.2～1.2
　　電冰箱（能效指數） % 49 40～46 -3～-9
　　家用燃氣熱水器（熱效率） % 87～90 93～97 3～10
　　注：[　］內為變化率。　　
 
表2　“十二五”時期主要減排指標
指　標
 
單　位
 
2010年
 
2015年
 
變化幅度/變化率
 
工業(yè)       
　　工業(yè)化學需氧量排放量 萬噸 355 319 [-10%］
　　工業(yè)二氧化硫排放量 萬噸 2073 1866 [-10%］
　　工業(yè)氨氮排放量 萬噸 28.5 24.2 [-15%］
　　工業(yè)氮氧化物排放量 萬噸 1637 1391 [-15%］
　　火電行業(yè)二氧化硫排放量 萬噸 956 800 [-16%］
　　火電行業(yè)氮氧化物排放量 萬噸 1055 750 [-29%］
　　鋼鐵行業(yè)二氧化硫排放量 萬噸 248 180 [-27%］
　　水泥行業(yè)氮氧化物排放量 萬噸 170 150 [-12%］
　　造紙行業(yè)化學需氧量排放量 萬噸 72 64.8 [-10%］
　　造紙行業(yè)氨氮排放量 萬噸 2.14 1.93 [-10%］
　　紡織印染行業(yè)化學需氧量排放量 萬噸 29.9 26.9 [-10%］
　　紡織印染行業(yè)氨氮排放量 萬噸 1.99 1.75 [-12%］
農業(yè)       
　　農業(yè)化學需氧量排放量 萬噸 1204 1108 [-8%］
　　農業(yè)氨氮排放量 萬噸 82.9 74.6 [-10%］
城市       
　城市污水處理率 % 77 85 8
　　注：[　］內為變化率。
　　三、主要任務
　　（一）調整優(yōu)化產業(yè)結構。
　　——抑制高耗能、高排放行業(yè)過快增長。合理控制固定資產投資增速和火電、鋼鐵、水泥、造紙、印染等重點行業(yè)發(fā)展規(guī)模，提高新建項目節(jié)能、環(huán)保、土地、安全等準入門檻，嚴格固定資產投資項目節(jié)能評估審查、環(huán)境影響評價和建設項目用地預審，完善新開工項目管理部門聯(lián)動機制和項目審批問責制。對違規(guī)在建的高耗能、高排放項目，有關部門要責令停止建設，金融機構一律不得發(fā)放貸款。對違規(guī)建成的項目，要責令停止生產，金融機構一律不得發(fā)放流動資金貸款，有關部門要停止供電供水。嚴格控制高耗能、高排放和資源性產品出口。把能源消費總量、污染物排放總量作為能評和環(huán)評審批的重要依據，對電力、鋼鐵、造紙、印染行業(yè)實行主要污染物排放總量控制，對新建、擴建項目實施排污量等量或減量置換。優(yōu)化電力、鋼鐵、水泥、玻璃、陶瓷、造紙等重點行業(yè)區(qū)域空間布局。中西部地區(qū)承接產業(yè)轉移必須堅持高標準，嚴禁高污染產業(yè)和落后生產能力轉入。
　　——淘汰落后產能。嚴格落實《產業(yè)結構調整指導目錄（2011年本）》和《部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產工藝裝備和產品指導目錄（2010年本）》，重點淘汰小火電2000萬千瓦、煉鐵產能4800萬噸、煉鋼產能4800萬噸、水泥產能3.7億噸、焦炭產能4200萬噸、造紙產能1500萬噸等（見表3）。制定年度淘汰計劃，并逐級分解落實。對稀土行業(yè)實施更嚴格的節(jié)能環(huán)保準入標準，加快淘汰落后生產工藝和生產線，推進形成合理開發(fā)、有序生產、高效利用、技術先進、集約發(fā)展的稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展格局。完善落后產能退出機制，對未完成淘汰任務的地區(qū)和企業(yè)，依法落實懲罰措施。鼓勵各地區(qū)制定更嚴格的能耗和排放標準，加大淘汰落后產能力度。
 
表3　“十二五”時期淘汰落后產能一覽表
 
行　業(yè)
 主要內容
 
單位
 
產能
 
電力 大電網覆蓋范圍內，單機容量在10萬千瓦及以下的常規(guī)燃煤火電機組，單機容量在5萬千瓦及以下的常規(guī)小火電機組，以發(fā)電為主的燃油鍋爐及發(fā)電機組（5萬千瓦及以下）；大電網覆蓋范圍內，設計壽命期滿的單機容量在20萬千瓦及以下的常規(guī)燃煤火電機組 萬千瓦 2000
煉鐵 400立方米及以下煉鐵高爐等 萬噸 4800
煉鋼 30噸及以下轉爐、電爐等 萬噸 4800
鐵合金 6300千伏安以下鐵合金礦熱電爐，3000千伏安以下鐵合金半封閉直流電爐、鐵合金精煉電爐等 萬噸 740
電石 單臺爐容量小于12500千伏安電石爐及開放式電石爐 萬噸 380
銅（含再生銅）冶煉 鼓風爐、電爐、反射爐煉銅工藝及設備等 萬噸 80
電解鋁 100千安及以下預焙槽等 萬噸 90
鉛（含再生鉛）冶煉 采用燒結鍋、燒結盤、簡易高爐等落后方式煉鉛工藝及設備，未配套建設制酸及尾氣吸收系統(tǒng)的燒結機煉鉛工藝等 萬噸 130
鋅（含再生鋅）冶煉 采用馬弗爐、馬槽爐、橫罐、小豎罐等進行焙燒、簡易冷凝設施進行收塵等落后方式煉鋅或生產氧化鋅工藝裝備等 萬噸 65
焦炭 土法煉焦（含改良焦爐），單爐產能7.5萬噸/年以下的半焦（蘭炭）生產裝置，炭化室高度小于4.3米焦爐（3.8米及以上搗固焦爐除外） 萬噸 4200
水泥（含熟料及磨機） 立窯，干法中空窯，直徑3米以下水泥粉磨設備等 萬噸 37000
平板玻璃 平拉工藝平板玻璃生產線（含格法） 萬重量箱 9000
造紙 無堿回收的堿法（硫酸鹽法）制漿生產線，單條產能小于3.4萬噸的非木漿生產線，單條產能小于1萬噸的廢紙漿生產線，年生產能力5.1萬噸以下的化學木漿生產線等 萬噸 1500
化纖 2萬噸/年及以下粘膠常規(guī)短纖維生產線，濕法氨綸工藝生產線，二甲基酰胺溶劑法氨綸及腈綸工藝生產線，硝酸法腈綸常規(guī)纖維生產線等 萬噸 59
印染 未經改造的74型染整生產線，使用年限超過15年的國產和使用年限超過20年的進口前處理設備、拉幅和定形設備、圓網和平網印花機、連續(xù)染色機，使用年限超過15年的浴比大于1∶10的棉及化纖間歇式染色設備等 億米 55.8
制革 年加工生皮能力5萬標張牛皮、年加工藍濕皮能力3萬標張牛皮以下的制革生產線 萬標張 1100